بغداد به صحنه تازه رویارویی احتمالی آمریکا و ایران بدل شده است

تنظیم: سمیە توحیدی

بیش از یک ماه پس از کسب رأی اعتماد پارلمان در ۱۴ مه ۲۰۲۶، دولت علی فالح الزیدی همچنان به‌طور کامل تشکیل نشده است. نزدیک به ۱۰ کرسی وزارتخانه‌ای، از جمله دو وزارتخانه کلیدی در ساختار دولت عراق، یعنی کشور و دفاع همچنان بلاتکلیف مانده‌اند. در کشوری که دولت‌ها اغلب پس از مذاکراتی طولانی میان احزاب، فراکسیون‌های پارلمانی، شبکه‌های نفوذ و بازیگران منطقه‌ای شکل می‌گیرند، این کندی در نگاه نخست شاید امری عادی به نظر برسد. با این حال، این برداشت تنها در ظاهر درست است. ناتمام ماندن ترکیب کابینه صرفاً بازتاب دشواری‌های معمول در تقسیم مناصب دولتی نیست، بلکه پیش از هر چیز نشان می‌دهد سازش‌هایی که راه را برای رسیدن علی الزیدی به قدرت هموار کرد، هنوز به توازن واقعی در ساختار دولت نینجامیده است.

در حالیکە دولت جدید عراق تشکیل گشتە و نخست‌وزیر از مشروعیت پارلمانی برخوردار است، اما هنوز الزیدی، کنترل کاملی بر دستگاه اجرایی خود ندارد.

دولت او از نظر حقوقی تشکیل شده است، اما از نظر سیاسی همچنان ناقص است. از این‌رو بە نظر میرسد کە مسالە اصلی، صرفاً تکمیل کابینه نیست، بلکه حاشیه مانوری است که برای اجرای برنامه سیاسی، اقتصادی و امنیتی خود در اختیار خواهد داشت.

پرسش اصلی اکنون این است که آیا علی الزیدی صرفاً مجری سازشی خواهد بود که میان بازیگران اصلی اردوگاه شیعی شکل گرفته است، یا خواهد توانست این سازش را به پشتوانه‌ای واقعی برای عمل سیاسی تبدیل کند و بخشی از توان دولت عراق را برای ابتکار عمل، هرچند در حدی محدود، احیا کند.

در این چارچوب، سفر برنامه‌ریزی‌شده علی الزیدی به واشنگتن در اواسط ژوئیه اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند. این سفر بسیار فراتر از یک دیدار دیپلماتیک معمولی خواهد بود.

افزون بر پرونده‌های اقتصادی، انرژی و امنیتی که قرار است محور گفت‌وگوها باشند، این سفر نخستین آزمون واقعی برای دوره نخست‌وزیری او خواهد بود.

نتیجه این سفر نشان خواهد داد که او تا چه اندازه قادر است مشروعیت بین‌المللی خود را تقویت کند، دامنه استقلالش را در برابر نیروهای سیاسی حامی خود گسترش دهد و رابطه‌اش با دولت آمریکا، آن هم در شرایطی که اولویت‌های واشنگتن در قبال عراق در حال تغییر است،  مجددا بازتعریف نماید.

عراق در معادله‌ منطقه‌ای تازه

تحولات راهبردی ایجاد شدە از سوی تهران در سطح منطقە، که بخشی از موازنه‌های قدرت در منطقه را دگرگون کرد، توجه بسیاری را به خود جلب کرده است.

این تحول با اختلال در کشتیرانی در تنگه هرمز و ایجاد تغییری نگران‌کننده در قواعد حقوق بین‌الملل کە در قالب آن، ایران حق کنترل تنگە هرمز می‌نامدشکل جدیدی بە خود گرفتە است.

تفاهم موقت میان واشنگتن و تهران، که به آتش‌بس انجامید، مرحله تازه‌ای از مذاکرات را گشوده است. این توافق، اگرچه احتمال رویارویی مستقیم نظامی را در کوتاه‌مدت کاهش می‌دهد، اما بە نظر می رسد در دراز مدت هیچ‌یک از پرونده‌های اصلی مورد اختلاف میان ایالات متحده و ایران در خاورمیانه را حل نمی‌کند.

برعکس، نشانه‌ها حاکی از آن است که رقابت دو طرف به میدان‌هایی منتقل می‌شود که منافعشان همچنان در آن با یکدیگر تلاقی دارد؛ عراق در صدر این میدان‌ها قرار دارد.

برای بغداد، این تحول حامل یک پارادوکس روشن است. از یک سو، کاهش نسبی تنش میان واشنگتن و تهران می‌تواند حاشیه مانور بیشتری را در اختیار دولت علی فالح الزیدی قرار دهد تا از یک سو برنامه‌های اصلاحی خود را پیش ببرد و از سوی دیگر، هزینه‌های تشدید تنش منطقه‌ای را مستقیما نپردازد.

از همینرو، بە نظر می رسد کاهش تنش ممکن است میدان رقابت دو قدرت را به درون نهادهای عراقی منتقل کند. در آن صورت، دولت عراق خود به عرصه اصلی این کشمکش تبدیل خواهد شد.

توافق میان واشنگتن و تهران، هم‌زمان، پرونده عراق را در جبهه‌های ژئوپولیتیکی دیگر نیز دوباره فعال می‌کند.

انتظار می‌رود کشورهای حوزە خلیج فارس تلاش خود را برای تثبیت منافع منطقه‌ای، به‌ویژه در عراق، سوریه و لبنان، سرعت ببخشند.

ترکیه نیز از مسیر راهبرد انرژی و اتصال لجستیکی در پی تقویت جایگاه خود در عراق برخواهد آمد در همین حال، چین و روسیه خواهند کوشید حضور خود را در آنچه کە جبهه جنوبی فشار آمریکا و غرب در فضای اوراسیایی می‌دانند، تثبیت کنند. این جبهه‌ ایران و حوزه پیرامونی آن را در بر می‌گیرد.

در این فضا، عراق بالقوه می‌تواند از این رقابت تازه بر سر نفوذ منطقه‌ای، به‌ویژه از طریق جذب سرمایه‌گذاری و دریافت حمایت بیشتر برای روند عادی‌سازی و ادغام منطقه‌ای بهرەمند شود.

این دگرگونی ژئوپولیتیکی ناگزیر بر جایگاه عراق در رقابت میان واشنگتن و تهران اثر خواهد گذاشت. طی نزدیک به دو دهه، نظام سیاسی عراق بر توازنی مبهم استوار بوده است: نه تحت قیمومیت کامل آمریکا بوده و نه به‌طور مطلق تابع ایران.

صحنە سیاسی عراق در عمل به عرصه‌ای برای چانه‌زنی دائمی میان بازیگران خارجی، نخبگان داخلی، احزاب طایفه‌ای، گروه‌های مسلح، نهادهای شکننده و اقتصاد رانتی تبدیل شده است.

این الگو، بە رغم شکنندگیهای ویژە خود، سال‌ها سطحی از ثبات نسبی را حفظ نمودە است. با این حال، نشانه‌های کنونی حاکی از آن است که عراق اکنون وارد مرحله‌ای تازه شده است که انتظار می‌رود به تقویت دولت و نهادهای آن بینجامد.

تحول در سیاست آمریکا

به نظر می‌رسد دولت ترامپ دیگر حاضر نیست منطق پنهانی حاکم بر پرونده عراق در سال‌های گذشته را که بر نوعی مدیریت مشترک، مستقیم یا غیرمستقیم، میان واشنگتن و تهران استوار بود.

نشانه‌های موجود از شکل‌گیری رویکردی تازه در سیاست آمریکا حکایت دارد که هدف آن تثبیت نفوذی بلندمدت از راه تقویت نهادهای دولت عراق است.

بر اساس این نگاه، تقویت نهادهای دولتی، با تکیه بر ابزارهای کارشناسی و درجه‌ای بیشتر از بی‌طرفی عقیدتی، می‌تواند کفه منافع ملی عراق، به‌ویژه در حوزه اقتصاد، را در برابر نفوذ ایران سنگین‌تر کند.

شماری از مقام‌های دولت آمریکا از این دیدگاه حمایت می‌کنند. آنان بر این باورند که عراق زمانی می‌تواند وابستگی خود به حمایت ایران را به‌تدریج کاهش دهد که نهادهای دولتی‌اش اعتبار و کارآمدی خود را بازیابند.

با نزدیک شدن زمان خروج نیروهای آمریکایی، که برای سپتامبر ۲۰۲۶ تعیین شده است، رویکرد صرفاً امنیتی دیگر برای مدیریت وضعیت عراق کافی به نظر نمی‌رسد. تجربه سال‌های گذشته نیز همین ارزیابی را تأیید می‌کند.

عملیات پی‌درپی علیه رهبران گروه‌های مسلح و ساختارهای سازمانی آنان، که از سال ۲۰۲۰ ادامه داشته، تغییری واقعی در موازنه قدرت ایجاد نکرده است.

تام باراک یکی از برجسته‌ترین حامیان این رویکرد به شمار می‌رود. او سفیر آمریکا در ترکیه و از نزدیکان دونالد ترامپ است. رابطه نزدیک او با رجب طیب اردوغان، نیز شناخته‌شده است. باراک از مدافعان کارآمدی نظام‌های متمرکز، و حتی اقتدارگرا، در دوره‌های گذار سیاسی به شمار می‌آید. او اکنون یکی از بازیگران اصلی در پرونده‌های سوریه و عراق است.

باراک به جریانی فکری تعلق دارد که نفوذ پایدار در خاورمیانه را بدون وجود دولت‌های مرکزیِ برخوردار از حداقلی از اعتبار سیاسی و استحکام نهادی ممکن نمی‌داند.

از همین رو، او در سوریه از رویکردی عمل‌گرایانه برای عادی‌سازی روابط با حاکمیت جدید دمشق حمایت می‌کند. همین نگاه در عراق نیز دیده می‌شود و به توجه بیشتر به جایگاه بغداد، در کنار حفظ اهمیت اربیل، انجامیده است.

در پرتو همین رویکرد، فعال شدن دوباره برخی پرونده‌ها قابل فهم است. کاهش تنش میان بغداد و هولیر (اربیل) یک محور است. گسترش هماهنگی میان بغداد و دمشق نیز محور دیگر آن بە شمار می رود. توجه دوباره به پروژه‌های منطقه‌ای نیز در همین مسیر قرار دارد.

این تحرکات صرفاً اقداماتی دیپلماتیک نیستند. تمامی آن‌ها در خدمت تقویت تدریجی توان دولت عراق برای بازیابی نقش مرکزی خود در موازنه‌های منطقه‌ای قرار دارند.

حل اختلافات مزمن میان دولت فدرال و اقلیم کردستان در زمینه بودجه، صادرات نفت، مدیریت منابع انرژی و تقسیم اختیارات، موقعیت بغداد را تقویت خواهد کرد. این روند جایگاه علی الزیدی را نیز مستحکم‌تر می‌کند.

همین منطق بر روابط بغداد و دمشق نیز حاکم است. به نظر می‌رسد آمریکا، تحت تأثیر باراک، اکنون هماهنگی عمل‌گرایانه میان دو پایتخت را ترجیح می‌دهد. انگیزه اصلی این رویکرد، بیش از حمایت از حکومت جدید سوریه، ایجاد ثبات در منطقه مرزی است که برای امنیت منطقه اهمیتی فزاینده یافته است.

مرز عراق و سوریه همچنان یکی از مهم‌ترین نقاط راهبردی در مقابله با گروه‌های مسلح، قاچاق و شبکه‌های عبور غیرقانونی به شمار می‌رود. در عین حال، اگر شرایط سیاسی مساعد شود، همین مرز می‌تواند دوباره به گذرگاهی برای مبادلات اقتصادی و انتقال انرژی بدل شود.

در این میان، طرح احیای خط لوله کرکوک–بانیاس بار دیگر اهمیت یافته است. این طرح صرفا یک پروژە اقتصادی نبودە و پیامدهای عمیق ژئوپلتیک را نیز دارد. اجرای آن می‌تواند مسیر تازه‌ای برای صادرات نفت عراق از راه دریای مدیترانه فراهم کند و وابستگی این کشور به مسیرهای کنونی از راه خلیج فارس یا ترکیه را کاهش دهد.

اهمیت اصلی این طرح در بازگرداندن عراق به نقش تاریخی آن نهفته است؛ نقشی به‌عنوان حلقه پیوند میان خلیج فارس، مشرق عربی و دریای مدیترانه.

این طرح به‌تنهایی بحران اقتصادی عراق را حل نخواهد کرد. با این حال، از اراده‌ای برای بازتعریف جایگاه عراق در مرکز تحولات منطقه‌ای حکایت دارد؛ جایگاهی فراتر از کشوری که صرفاً میدان رقابت قدرت‌های منطقه‌ای و بین‌المللی باشد.

حکمرانی زیر فشار محدودیت‌های مالی

با تمامی این موارد، این چشم‌انداز به‌شدت شکننده است، زیرا وضعیت اقتصادی داخلی عراق همچنان ناپایدار است.

دولت علی الزیدی شرایط مالی دشواری را به ارث برده است. تعهداتی که در سال‌های اخیر، به‌ویژه در دوران دولت محمد شیاع السودانی، انباشته شدەاند، دامنه مانور دولت را به‌طور چشمگیری محدود کرده است.

اکنون بخش بزرگی از منابع دولت صرف پرداخت حقوق کارکنان بخش عمومی، هزینه‌های اجتماعی، بدهی‌های داخلی و دیگر تعهدات مالی می‌شود.

مشکلات مربوط به صادرات نفت نیز بر این فشار افزوده است. مذاکرات با ترکیه درباره ازسرگیری صادرات از طریق بندر جیهان هنوز به نتیجه نرسیده است. این وضعیت عراق را از بخش مهمی از درآمدهای نفتی محروم کرده است. پیش از آغاز این بحران، صادرات از این مسیر به صدها هزار بشکه در روز می‌رسید.

در نتیجه، بحران کنونی صرفاً بازتاب یک وضعیت اقتصادی گذرا یا تنگنای مالی موقت نیست. این بحران محدودیت‌های ساختاری الگوی سیاسی و اقتصادی عراق پس از سال ۲۰۰۳ را آشکار می‌کند.

دولت عراق به‌تدریج به سازوکاری گسترده برای بازتوزیع عایدات نفتی تبدیل شده است. حقوق کارکنان، مستمری بازنشستگان، کمک‌های اجتماعی، قراردادهای دولتی، شرکت‌های عمومی و شبکه‌های پیمانکاری فرعی، امروز مهم‌ترین ابزارهای حفظ توازن سیاسی و اجتماعی در کشور به شمار می‌روند.

در چنین وضعیتی، پرداخت منظم حقوق دیگر صرفاً مسئله‌ای مالی یا بودجه‌ای نیست. این موضوع مستقیماً با ثبات نظام سیاسی گره خورده است.

حدود پنج میلیون کارمند دولتی به‌طور مستقیم به منابع مالی عمومی وابسته‌اند. در کنار آنان، میلیون‌ها بازنشسته و دریافت‌کننده کمک‌های اجتماعی نیز قرار دارند.

هر اختلال پایدار در این سازوکار می‌تواند به‌سرعت تنش‌های اجتماعی گسترده ایجاد کند و دولت را، که هم‌اکنون نیز با چندین چالش سیاسی هم‌زمان روبه‌رو است، شکننده‌تر سازد.

از همین رو، گزینه‌های پیش روی قوه مجریه محدود است. انتشار اوراق قرضه دولتی می‌تواند نقدینگی کوتاه‌مدت فراهم کند، اما درمانی برای نارسایی‌های عمیق ساختاری نیست. استقراض داخلی نیز به دلیل کمبود نقدینگی در اقتصاد عراق با محدودیت روبه‌رو است.

گزینه رجوع به بانک جهانی یا صندوق بین المللی پول همچنان وجود دارد، اما چنین مسیری با شروط سخت‌گیرانه همراه خواهد بود. اصلاح شرکت‌های دولتی، مهار هزینه‌های عمومی، بهبود مدیریت مالی و کاهش تدریجی برخی اشکال حمایت دولتی از جمله این شروط است.

این اقدامات ممکن است شرکای بین‌المللی را مطمئن کند، اما هم‌زمان خطر افزایش نارضایتی اجتماعی را نیز در پی دارد. در کشوری که دولت همچنان بزرگ‌ترین کارفرما و اصلی‌ترین شبکه حمایتی جامعه است، هر اصلاح اقتصادی پرهزینه می‌تواند فشار ناشی از بحران‌های اقتصادی را تشدید کند.

گروه‌های مسلح میان نهادینه‌شدن و بازآرایی

بحران اقتصادی عراق پیوندی تنگاتنگ با مسئله امنیت دارد. دولت عراق صرفاً یک دولت رانتی نیست که درآمدهای نفتی را بازتوزیع کند.

این دولت اکنون به عرصه‌ای تبدیل شده است که در آن نهادهای حکومتی با شبکه‌های سیاسی، اداری، اقتصادی و نظامی درهم تنیده‌اند. همه این شبکه‌ها، هرچند با شدت و ضعف متفاوت، از منابع عمومی تغذیه می‌کنند.

در چنین ساختاری، قدرت گروه‌های مسلح دیگر فقط از توان نظامی آن‌ها ناشی نمی‌شود. این گروه‌ها طی دو دهه گذشته روندی طولانی از نهادینه‌شدن را پشت سر گذاشته‌اند.

این روند به آن‌ها امکان داده است تا در پارلمان و قوه مجریه نفوذ کنند، در دستگاه اداری حضور یابند، به منابع مالی دسترسی پیدا کنند و شبکه‌ها و دفترهای اقتصادی ایجاد کنند.

آن‌ها همچنین دفترهای حفاظتی را برای همکاری با شرکت‌های نفتی، رسانه‌ها و سازمان‌های اجتماعی در اختیار دارند. افزون بر این، شماری از این گروه‌ها در جریان جنگ با داعش نوعی مشروعیت نیز به دست آورده‌اند.

از این‌رو، نگاه به این گروه‌ها صرفاً به‌عنوان نیروهای مسلحی که بیرون از دولت قرار دارند، دیگر بازتاب‌دهنده واقعیت عراق پس از ۲۰۰۳ نیست.

درهم‌تنیدگی دولت و گروه‌های مسلح دیگر تنها به معنای نفوذ این گروه‌ها در نهادهای دولتی نیست، بلکه به بخشی از سازوکار عمل خود دولت تبدیل شده است.

این واقعیت ایجاب می‌کند از ساده‌سازی رایجی که در بسیاری از نوشته‌های غربی، یعنی تقلیل همه این گروه‌ها به بازوهای ایران فاصلە گرفت.

همه این گروه‌ها در یک سطح به تهران نزدیک نیستند و میزان پیوند سیاسی یا نظامی آن‌ها با ایران یکسان نیست.

برخی از آن‌ها از درجه قابل توجهی از استقلال برخوردارند و ملاحظات عراقی را در اولویت قرار می‌دهند. برخی دیگر پیوند عمیق‌تری با شبکه‌های منطقه‌ای ایران دارند.

از همین رو، تعبیر گروه‌های عراقی نزدیک به ایران دقیق‌تر از آن است که این گروه‌ها صرفاً امتداد مستقیم تهران تلقی شوند. چنین برداشتی تحولاتی را که این گروه‌ها در جامعه و ساختار دولت عراق پشت سر گذاشته‌اند، نادیده می‌گیرد.

این تمایز برای فهم بحث‌های جاری درباره آینده این گروه‌ها اهمیت ویژه‌ای دارد. به نظر می‌رسد بخشی از آن‌ها آمادگی دارد درباره بازتنظیم تدریجی جایگاه خود گفت‌وگو کند.

مذاکرات کنونی با دولت نیز بیش از آنکه بر خلع سلاح فوری متمرکز باشد، بر تعمیق ادغام این گروه‌ها در هیات حشد شعبی و ایجاد مرزی روشن‌تر میان فعالیت سیاسی و فرماندهی نظامی متمرکز است.

در مقابل، گروه‌هایی دیگر، به‌ویژه کتائب حزب‌الله، جنبش النجباء و کتائب سیدالشهدا، نسبت به هر مسیری که به کاهش حاشیه استقلال آن‌ها یا بازتعریف رابطه‌شان با دولت بینجامد، تردید بیشتری دارند.

آیا دکترین تازه‌ای در سیاست آمریکا شکل گرفته است؟

در مجموع، شرایط کنونی هنوز اجازه نمی‌دهد با قطعیت از شکل‌گیری دکترینی تازه، روشن و تثبیت‌شده در سیاست آمریکا در قبال عراق سخن گفته شود.

با این حال، مجموعه‌ای از نشانه‌ها حاکی از آن است که بخشی از دولت آمریکا به این جمع‌بندی رسیده است که مهار نفوذ ایران نه از مسیر رویارویی مستقیم با تهران، بلکه از راه تقویت تدریجی اعتبار دولت عراق و افزایش توان آن برای حکمرانی می‌گذرد.

با این همه، این رویکرد با واقعیت پیچیده عراق، چنان‌که پیش‌تر شرح داده شد، روبه‌رو است. افزون بر این، آمریکا، ایران و عراق هر یک در چارچوب زمانی متفاوتی حرکت می‌کنند.

علی الزیدی ناگزیر خواهد بود هم‌زمان با مجموعه‌ای از چالش‌های درهم‌تنیده روبه‌رو شود. او باید تعادل مالیه عمومی را بازسازی کند. باید سازش‌های سیاسی موجود را حفظ کند. باید رابطه میان دولت و گروه‌های مسلح را بازتعریف کند. باید مناسبات بغداد با اربیل و دمشق را متوازن نگه دارد. همچنین باید گفت‌وگویی سازنده با واشنگتن حفظ کند، بی‌آنکه این روند به بازتولید شکاف‌ها و قطب‌بندی‌های داخلی بینجامد.

از این‌رو، چالش اصلی دولت جدید تنها به اداره امور این کشور محدود نمی‌شود. پرسش بنیادین این است که آیا عراق، در چارچوب موازنه‌های سیاسی کنونی که سطحی از ثبات نسبی را فراهم کرده‌اند، قادر خواهد بود دولتی معتبرتر و کارآمدتر بازسازی کند یا نه.

سرنوشت سیاسی عراق در سال‌های پیش رو، به احتمال زیاد، در همین منطقه میانی، منطقه‌ای میان اصلاح و تداوم وضع موجود، میان اقتدار دولت و قدرت شبکه‌های نفوذ و سلطه، و میان ضرباهنگ‌های متفاوت ملی و منطقه‌ای رقم خواهد خورد.