کالبدشکافی ساختاری چالش‌های فدرالیسم در اقلیم کردستان

نصرالله لشنی

اقلیم کردستان در دو دهه‌ی گذشته شاهد دو روایت متعارض بوده است. از یک‌سو، به‌عنوان نمونه‌ای از خودمختاری اتنیکی و ثبات نسبی معرفی شده است، و از سوی دیگر، به‌دلیل فساد نهادینه‌شده و ناکارآمدی ساختاری، نمونه‌ای از حکمرانی هیبریدی و شکننده به حساب آمده است. این دوگانه، بازتاب شکاف عمیقی در ادبیات نظری درباره‌ی فدرالیسم است. در رباطه با اقلیم کردستان، تمرکززدایی به جای تقویت پاسخ‌گویی، به تکثیر مراکز قدرت غیرپاسخگو انجامده است، که این خود به تضعیف جامعه و حکمرانی نهادینه منجر می‌شود.

اقلیم کردستان که به‌عنوان یک واحد فدرال شناخته می‌شود، در دو دهه‌ی گذشته کانون دو روایت متعارض در ادبیات سیاست‌گذاری و علوم سیاسی بوده است.

روایت نخست، این اقلیم را به‌عنوان نمونه‌ای نسبتاً موفق از خودمختاری اتنیکی، ثبات نسبی و حکمرانی منطقه‌ای در محیطی پرآشوب معرفی می‌کند.

در مقابل، روایت دوم بر ناکارآمدی‌های ساختاری، فساد نهادینه‌شده و انسداد سیاسی تاکید دارد و اقلیم را نمونه‌ای از حکمرانی هیبریدی و شکننده می‌داند.

این دوگانه‌ی تحلیلی، در واقع بازتاب شکاف عمیق‌تری در ادبیات نظری درباره‌ی پیامدهای تمرکززدایی و فدرالیسم در دولت‌های پسا اقتدارگرا است.

بخشی از این ادبیات، فدرالیسم را ابزاری برای مدیریت تنوع هویتی و کاهش تعارض می‌داند، در حالی که رویکردهای انتقادی‌تر نشان می‌دهند در غیاب نهادهای کارآمد، تمرکززدایی می‌تواند به بازتولید متعدد شبکه‌های قدرت غیررسمی و تضعیف بیش‌ازپیش جامعه منجر شود.

در این یادداشت مبتنی بر رویکردهای انتقادی‌تر، استدلال اصلی این است که در غیاب یکپارچگی نهادی، شفافیت مالی و استقلال قوه‌ قضاییه، تمرکززدایی نه‌تنها به تقویت پاسخ‌گویی منجر نمی‌شود، بلکه می‌تواند به تکثیر مراکز قدرت غیرپاسخگو بینجامد.

از این منظر، مطالعه‌ی موردی اقلیم کردستان می‌تواند به‌عنوان هشداری تحلیلی برای سایر الگوهای فدرالی در بسترهای مشابه تلقی شود.

دوگانگی قدرت و وابستگی متقابل ژئوپلیتیک

ساختار سیاسی اقلیم کردستان به‌طور سنتی و عملی میان دو قطب اصلی قدرت تقسیم شده است: حزب دموکرات کردستان با مرکزیت هولیر (اربیل) و اتحادیه میهنی کردستان با مرکزیت سلیمانیه.

این دوقطبی بودن صرفاً یک رقابت پارلمانی یا درون‌سیستمی نیست؛ بلکه در بستر یک محیط ژئوپلیتیک پیچیده شکل گرفته است و توسط بازیگران منطقه‌ای، به‌ویژه ایران و ترکیه، تقویت و بازتولید می‌شود.

گزارش‌های تحلیلی گروه بین‌المللی بحران به‌وضوح نشان می‌دهد که مداخلات خارجی در اقلیم، نه صرفاً واکنشی به شکاف‌های داخلی، بلکه عاملی فعال در تثبیت و نهادینه کردن این تقسیم‌بندی‌ها بوده‌اند.

در این چارچوب، نوعی وابستگی متقابل ژئوپلیتیک نامتقارن مشاهدە می شود. ترکیه از طریق پیوندهای عمیق اقتصادی، به‌ویژه در حوزه‌های استراتژیک مانند انرژی و تجارت مرزی، رابطه‌ای ساختاریافته با حوزه‌ی نفوذ هولیر برقرار کرده است.

در مقابل، ایران با استفاده از اهرم‌های سیاسی-امنیتی نفوذ تعیین‌کننده‌ای در سلیمانیه و مناطق اطراف آن اعمال می‌کند.

تحلیل‌های انستیتوی واشنگتن برای سیاست خاور دور و مرکز چتم هاوس  تاکید می‌کنند که روابط خارجی این دو حزب، بخشی از استراتژی بقای آن‌ها در یک محیط رقابتی است. پیامد گریزناپذیر این وابستگی‌های متقاطع، تداوم وضعیت دو اداره‌ای (defacto dual administration) است.

اگرچه دولت اقلیم در ظاهر یک نهاد رسمی واحد است، اما شواهد میدانی نشان می‌دهد که نهادهای کلیدی، به‌ویژه در حوزه‌های امنیتی، اطلاعاتی و تصمیم‌گیری‌های کلان اقتصادی، همچنان تحت تاثیر مستقیم خطوط حزبی قرار دارند.

این وضعیت در ادبیات علوم سیاسی با مفهوم دوگانگی نهادی توصیف می‌شود که در آن نهادهای رسمی دولت، پوششی برای قدرت واقعی شبکه‌های حزبی هستند.

این دینامیک‌ها مستقیماً فرآیند فدرالیسم را تضعیف کرده‌اند. بارزترین نمود این شکست، عدم یکپارچگی کامل نیروهای پیشمرگه و دستگاه‌های امنیتی است.

برنامه‌های اصلاحی که بارها توسط ناتو و ائتلاف بین‌المللی پیشنهاد شده است، همواره با مقاومت ساختاری مواجه شده است، زیرا یکپارچه‌سازی نظامی در اقلیم، به معنای برهم خوردن توازن قدرت میان دو حزب حاکم است.

در سطح سیاسی نیز، این وضعیت باعث شده احزاب مشروعیت خود را به‌جای نهادهای دموکراتیک داخلی، از ائتلاف‌های منطقه‌ای کسب کنند که این امر پاسخ‌گویی در برابر پارلمان و نهادهای نظارتی را به حداقل رسانده است.

رانت نفت و پارادایم اقتصاد پیش‌بینی‌ناپذیر

عراق در سطح کلان، نمونه‌ی بارز یک دولت رانتی است. بر اساس داده‌های بانک جهانی و صندوق بین المللی پول، وابستگی شدید بودجه به درآمدهای حاصل از صادرات نفت، رابطه‌ی ارگانیک میان دولت و جامعه را تضعیف کرده است. این رابطه باید بر پایه‌ی مالیات‌گیری و پاسخ‌گویی باشد.

در دولت‌های رانتی، شفافیت مالی و کنترل نهادی جای خود را به منطق توزیع رانت می‌دهد. در نتیجه، ظرفیت دولت برای برنامه‌ریزی بلندمدت به‌شدت کاهش می‌یابد.

در این ساختار، یکی از پیچیده‌ترین گره‌ها، رابطه‌ی مالی میان بغداد و اقلیم کردستان است. منازعات مزمن بر سر سهم اقلیم از بودجه‌ی فدرال، نحوه‌ی مدیریت میدان‌های نفتی و سازوکارهای صادرات مستقل، به یک میدان تعارض نهادی تبدیل شده است.

این منازعات اختلافات مالی صرف نیستند، بلکه بازتابی از رقابت بر سر حاکمیت و کنترل منابع طبیعی محسوب می‌شوند.

گزارش‌های اقتصادی، حتی گزارشهایی که توسط نهادهای وابسته به حکومت اقلیم تهیه شده‌اند، نشان می‌دهند که بحران‌های بودجه‌ای ناشی از این اختلافات، به‌طور مستقیم معیشت بخش بزرگی از کارکنان دولت در اقلیم را تحت تاثیر قرار داده است.

این وضعیت در مقاطع مختلف به شکل اعتراضات اجتماعی نیز بروز یافته و شکنندگی رابطه میان دولت اقلیم و شهروندان را تشدید کرده است. زیرا پرداخت حقوق و خدمات عمومی به متغیرهای سیاسی میان اربیل و بغداد وابسته شده است.

نتیجه‌ی چنین وضعیتی در اقلیم، شکل‌گیری اقتصاد پیش‌بینی‌ناپذیر است که قواعد مالی در آن، به‌طور مداوم تحت تاثیر چانه‌زنی‌های سیاسی میان بغداد و اربیل تغییر می‌کند.

تاخیر در پرداخت حقوق (حتی تا ۴ ماه)، نوسانات بودجه‌ای و ابهام در قراردادهای نفتی، ساختار اعتماد اقتصادی را تضعیف کرده و سرمایه‌گذاری را به سمت فعالیت‌های کوتاه‌مدت و غیرمولد سوق داده است.

این بی‌ثباتی مالی، در نهایت به تضعیف خودمختاری اقتصادی اقلیم و افزایش شکنندگی آن منجر شده است. در چنین شرایطی، اقتصاد نه بر پایه‌ی قواعد پایدار نهادی، بلکه بر اساس پیش‌بینی‌های سیاسی کوتاه‌مدت عمل می‌کند.

تصرف نهادی و شبکه‌ی اقتصاد موازی در مرزها

شاید کلیدی‌ترین ویژگی تجربه حکمرانی در اقلیم، پدیده‌ی تصرف نهادی (State Capture) باشد. در این الگو، نهادهای عمومی از کارکرد اصلی خود (ارائه خدمات بی‌طرفانه و توزیع منصفانه منابع) منحرف می‌شوند و به ابزارهایی برای بازتولید قدرت شبکه‌های حزبی تبدیل می‌گردند.

در این شرایط، بازیگران خصوصی یا شبه‌سیاسی قادرند قواعد بازی اقتصادی و نهادی را به نفع خود بازطراحی یا منحرف کنند.

در اقلیم کردستان، این تصرف به‌ویژه در گلوگاه‌های درآمدی و مرزی به‌وضوح قابل مشاهده است. گذرگاه‌هایی نظیر ابراهیم‌خلیل در مرز ترکیه و باشماق در مرز ایران، نه صرفاً نقاط مبادله‌ی تجاری، بلکه شریان‌های حیاتی برای تامین مالی شبکه‌های قدرت حزبی محسوب می‌شوند.

در این ساختار، مرزها به جای آنکه ابزار حاکمیت ملی و تنظیم تجارت باشند، به منابع درآمدی شبه‌خصوصی برای بازیگران مسلط تبدیل شده‌اند.

گزارشهای میدانی و تحلیلهای اقتصاد سیاسی منطقه‌ای نشان می‌دهند که بخش قابل توجهی از درآمدهای گمرکی و عوارض تجاری در گذرگاه‌های مرزی اقلیم کردستان از مسیرهای غیرشفاف عبور کرده و در حساب‌های عمومی دولت اقلیم به‌طور کامل ثبت نمی‌شوند.

این وضعیت به شکل‌گیری یک اقتصاد موازیِ مرزی منجر شده است که در آن جریان منابع مالی از منطق نهادی دولت جدا شده و در شبکه‌های حزبی و شبه‌نهادی گردش می‌کند.

این ساختار سه پیامد نهادی مهم ایجاد کرده است. نخست، تضعیف انحصار مالی دولت؛ یعنی دولت اقلیم دیگر کنترل کامل بر منابع درآمدی خود ندارد و در نتیجه توانایی برنامه‌ریزی مالی کلان و پایدار را از دست داده است.

دوم، نهادینه شدن وفاداری‌های حزبی و شبکه‌ای؛ در این نظام، دسترسی به رانت‌های مرزی و گمرکی به ابزار اصلی توزیع پاداش سیاسی و اقتصادی تبدیل شده است. در ادبیات سیاسی این واقعیت با مفاهیم حامی‌پروری و نوپدرسالاری تحلیل می‌شود.

سوم، گسترش فساد ساختاری در سطح قانون؛ به‌گونه‌ای که قانون نه به‌عنوان قاعده‌ای عام و انتزاعی، بلکه به‌صورت گزینشی و وابسته به منافع شبکه‌های قدرت اعمال می‌شود.

نتیجه‌ی نهایی این فرآیند، شکل‌گیری نوعی تعادل فساد است که در آن بازیگران اصلی نه انگیزه‌ای برای اصلاح دارند و نه توانایی خروج از این ساختار. زیرا هرگونه اصلاح نهادی به معنای تهدید مستقیم منابع درآمدی و شبکه‌های وفاداری آنان خواهد بود.

 تکثر حقوقی و بحران نااطمینانی نهادی

در اقلیم کردستان، شهروندان با وضعیتی از تکثر حقوقی (Legal Pluralism) مخرب مواجه هستند. تکثر حقوقی به همزیستی چند نظام حقوقی در یک حوزه‌ی جغرافیایی واحد اشاره دارد؛ اما این وضعیت زمانی به بحران تبدیل می‌شود که این نظام‌ها فاقد سلسله‌مراتب روشن و سازوکارهای حل تعارض باشند.

در تجربه‌ی اقلیم، هم‌پوشانی میان قوانین فدرال عراق، مصوبات دولت اقلیم، و رویه‌های غیررسمی حزبی، فضایی ایجاد کرده که در آن هیچ مرجع نهایی و تثبیت‌شده‌ای برای حل تعارضات حقوقی وجود ندارد.

در نتیجه، قانون از یک نظام یکپارچه و پیش‌بینی‌پذیر به مجموعه‌ای از قواعد موازی و گاه متعارض تبدیل شده که بسته به موقعیت سیاسی، توازن قدرت و سطح دسترسی به شبکه‌های نفوذ، به‌صورت متفاوت تفسیر و اجرا می‌شود.

این وضعیت نمایانگر اجرای گزینشی قانون است. در حوزه‌هایی مانند آزادی رسانه‌ها، فعالیت‌های مدنی و حقوق سیاسی، گزارش‌های نهادهای حقوق بشری نشان می‌دهند که برخی قوانین به‌طور نامتقارن، عمدتاً علیه منتقدان سیاسی و فعالان مستقل به کار گرفته می‌شوند، در حالی که تخلفات مشابه توسط افراد یا گروه‌های نزدیک به قدرت نادیده گرفته می‌شود.

این الگوی دوگانه به‌تدریج اعتماد عمومی به دستگاه قضائی و نهادهای نظارتی را تضعیف کرده است.

در سطح اقتصادی نیز، تکثر حقوقی به‌معنای افزایش قابل توجه هزینه‌های مبادله است. سرمایه‌گذاران و فعالان اقتصادی با مجموعه‌ای از مجوزها، رویه‌ها و استانداردهای متناقض مواجه‌اند که نه‌تنها قابل پیش‌بینی نیستند، بلکه به‌صورت مستمر تحت تأثیر مداخلات سیاسی تغییر می‌کنند.

در چنین شرایطی، کنشگران اقتصادی برای بالا بردن حدی از پیش‌بینی ناگزیر به اتکا بر شبکه‌های غیررسمی و روابط شخصی با مراکز قدرت می‌شوند، که خود این امر چرخه‌ی وابستگی نهادی را بازتولید می‌کند.

نتیجه نهایی این وضعیت، نهادینه شدن نااطمینانی حقوقی (legal uncertainty) است که در آن قانون به متغیری وابسته به قدرت سیاسی تبدیل می‌شود.

این وضعیت معمولاً با ضعف حاکمیت قانون و فروپاشی قابلیت پیش‌بینی نهادی همراه است و یکی از عوامل کلیدی در تضعیف توسعه پایدار و سرمایه‌گذاری بلندمدت محسوب می‌شود.

 تعدد مراکز فشار، فرسایش سرمایه اجتماعی و مهاجرت نخبگان

برای کنشگران جامعه مدنی در اقلیم کردستان، ساختار قدرت به شکل یک شبکه‌ی چندمرکزی از اعمال اجبار (polycentric coercion) تجربه می‌شود.

برخلاف نظام‌های کلاسیک که در آن‌ها مرکز قدرت و سرکوب نسبتاً قابل شناسایی است، در اینجا کنشگر با چندین کانون قدرت مواجه است که نه‌تنها مستقل از یکدیگر عمل می‌کنند، بلکه گاه در رقابت یا هم‌پوشانی با یکدیگر قرار دارند.

این کانون‌ها شامل دستگاه‌های اطلاعاتی حزبی، نهادهای امنیتی رسمی دولت اقلیم، و در برخی موارد فشارهای حقوقی و سیاسی از سوی سطح فدرال بغداد هستند.

 در چنین وضعیتی، که شکل پیچیده‌ای از چندمرکزی بودن قدرت است، فقدان سلسله‌مراتب روشن میان مراکز اقتدار، به افزایش عدم‌قطعیت رفتاری و نهادی منجر می‌شود.

در این شرایط، کنشگران اجتماعی ناچارند پیش از هر اقدام، نه فقط یک واکنش احتمالی، بلکه چندین سناریوی ممکن از واکنش‌های متعارض مراکز قدرت را در نظر بگیرند.

این هم‌پوشانی و چندگانگی، محیطی فرساینده برای کنش مدنی ایجاد کرده که باعث شده فضای عمومی به‌تدریج از کنشگری علنی و سازمان‌یافته خالی شود و به حوزه‌ای کنترل‌شده و کم‌ریسک تبدیل گردد.

فرسایش سرمایه اجتماعی در اقلیم را می‌توان در الگوهای پایدار مهاجرت نیز مشاهده کرد. دادەهای سازمانهای بین المللی مهاجرت نشان می‌دهد که موج خروج نیروهای تحصیل‌کرده و جوانان از اقلیم، صرفاً یک واکنش اقتصادی کوتاه‌مدت نیست، بلکه شاخصی از کاهش اعتماد نهادی و تضعیف افق‌های آینده در درون ساختار حکمرانی موجود است.

نکته کلیدی در تحلیل این وضعیت آن است که ادراک فرساینده بودن نظام، لزوماً ناشی از شدت سرکوب نیست، بلکه ناشی از پیش‌بینی‌ناپذیری ساختاری قدرت است.

در نظام‌های متمرکز، حتی اگر اقتدارگرایانه باشند، قواعد بازی معمولاً روشن‌تر و قابل پیش‌بینی‌تر است؛ اما در نظام‌های چندپاره، ناهمگنی مراکز قدرت باعث می‌شود که یک کنش مشابه در زمان‌ها و مکان‌های مختلف، پیامدهای کاملاً متفاوتی داشته باشد.

این پیش‌بینی‌ناپذیری، نوعی فشار پایدار ایجاد می‌کند که امکان برنامه‌ریزی بلندمدت اجتماعی و اقتصادی را محدود می‌سازد.

در نتیجه، قدرت در اقلیم کردستان، نه به‌صورت یک ساختار واحد، بلکه به‌صورت شبکه‌ای پراکنده، متغیر و غیرشفاف تجربه می‌شود.

خروج از این شبکه برای کنشگران اجتماعی دشوارتر از مواجهه با یک مرکز قدرت متمرکز است و در نهایت به فرسایش تدریجی سرمایه اجتماعی، کاهش اعتماد و تشدید گرایش به مهاجرت نخبگان منجر می‌شود.

 ضرورت بازنگری در چیدمان نهادی و عبور از مدل حکمرانی

آنچه در مطالعات تطبیقی خاورمیانه مشاهده می‌شود، نه تنوع یا همسانی رژیم‌ها، بلکه همگرایی پایدار در پیامدهای حکمرانی است؛ به این معنا که اشکال متفاوت سازمان سیاسی، از سلطنتی و جمهوری تا نظام‌های حزبی یا فدرال، در عمل به الگوهای مشابهی در حوزه‌ی اقتدار، توزیع منابع و رابطه‌ی حکومت با مردم منتهی می‌شوند.

در ادبیات نونهادگرایی، این الگو با مفاهیم وابستگی به مسیر (path dependence) و قفل‌شدگی نهادی (institutional lock-in) توضیح داده می‌شود.

به این معنی که، نهادهای اولیه که در بسترهای خاص تاریخیِ دولت‌سازی و اقتصاد رانتی تثبیت شده‌اند، مسیرهای توزیع قدرتی ایجاد می‌کنند که حتی در مواجهه با تغییر رژیم نیز به‌سختی دگرگون می‌شوند.

در نتیجه، تغییر رژیم صرفاً محدود به تغییر در فرم حقوقی حاکمیت شده و لزوماً به تحول در منطق درونی توزیع قدرت منجر نمی‌شود. آنچه تداوم می‌یابد، زیرساخت غیررسمی قدرت است؛ مثل شبکه‌های رانت، ائتلاف‌های نخبگانی، اقتصاد سیاسی منابع‌محور و ساختارهای امنیتی خودمختار.

این زیرساخت‌ها، بدون آنکه ماهیت توزیع قدرت را تغییر دهند، از قابلیت بالایی برای انطباق با اشکال مختلف سازمان سیاسی برخوردارند.

 از منظر اقتصاد سیاسی تاریخی، بسیاری از دولت‌های منطقه در بسترهایی شکل گرفته‌اند که درآمد دولت نه از مالیات‌گیری اجتماعی، بلکه از رانت‌های برون‌زا (نفت، اجاره ژئوپلیتیک، کمک‌های خارجی یا کنترل گلوگاه‌های تجاری) تأمین می‌شود.

این واقعیت، رابطه حکومت و جامعه را از پاسخ‌گویی مالیاتی به توزیع رانت و وفاداری تغییر می‌دهد و وابستگی دولت به نهادهای نمایندگی را کاهش می‌دهد.

در چنین شرایطی، حتی با تغییر اشکال حکمرانی، منطق دولت به‌عنوان توزیع‌کننده رانت و کنترل‌کننده امنیتی همچنان پابرجا می‌ماند و در نتیجه، خروجی‌های نهادی در حوزه‌هایی مانند پاسخ‌گویی، برابری و حاکمیت قانون به‌صورت ساختاری محدود باقی می‌مانند.

تجربه‌ی اقلیم کردستان عراق در این چارچوب، نمونه‌ای تجربی از همین منطق است؛ ترکیبی از حکمرانی چندپاره، اقتصاد رانتی، تصرف نهادی و تکثر حقوقی که در کنار مداخلات ژئوپلیتیک، نوعی نظم سیاسی پایدار اما ناکارآمد را بازتولید کرده است.

در این وضعیت، مشکل تنها طراحی نادرست فدرالیسم نیست، بلکه ناتوانی نهادهای کلیدی در تثبیت انسجام نهادی است.

در غیاب استقلال قضایی، یکپارچگی مالی و ساختار امنیتی منسجم، تمرکززدایی به جای کاهش تمرکز قدرت، به تکثیر مراکز قدرت غیرپاسخگو می‌انجامد؛ مراکزی که در تعامل با یکدیگر، تعادلی از منافع متقابل برای حفظ وضعیت موجود ایجاد می‌کنند؛ همان پدیده‌ای که تحت عنوان «تعادل فساد» شناخته می‌شود.

از این منظر، اقلیم کردستان نه یک استثناء، بلکه یک مورد قابل تحلیل از نهادسازی ناقص در بستر دولت رانتی و چندپاره است؛ جایی که اصلاحات سطحی یا تکنیکال قادر به تغییر منطق درونی بازتولید قدرت نیستند.

در نهایت، مسئله‌ی اصلی نه انتخاب میان اشکال مختلف حکمرانی، بلکه محدودیت‌های ساختاری تحولِ نهادی در بسترهایی است که در آن‌ها قدرت، اقتصاد و امنیت در یک منطق واحد بازتولید می‌شوند.