تفویض اختیارات به استانداران: مهندسی امنیتی و تبعیض مضاعف

نصرالله لَشَنی

طرح تفویض اختیارات به استانداران که دولت سیزدهم آن را با شعار تمرکززدایی، تسریع تصمیم‌گیری و افزایش کارآمدی دولت به اجرا گذاشته است، در نگاه نخست اقدامی مدیریتی و کارگشای اداری به‌نظر می‌رسد. اما بررسی دقیق‌تر ساختار سیاسی، روابط نهادی و تجربه‌ تاریخی ایران نشان می‌دهد که این طرح بیش از آن‌که توسعه‌محور باشد، کارکردی امنیتی و تثبیت‌گرایانه دارد. در واقع، هدف پنهان چنین سیاستی نه توزیع دموکراتیک قدرت، بلکه توزیع ریسک است؛ یعنی انتقال بار مسئولیت بحران‌ها و اعتراضات از مرکز به سطح استان‌ها. در نتیجه، استاندار به «واسطه‌ای اجرایی» میان نارضایتی‌های اجتماعی و ساختار امنیتی تبدیل می‌شود.

این یادداشت با تکیه بر سه محور اصلی و با رویکردی انتقادی و ساختاری، به تحلیل این روند می‌پردازد:

۱. وجه امنیتی طرح و نقش استانداران در مدیریت بحران‌ها و نارضایتی‌های اجتماعی؛

۲. تبعیض مضاعف ناشی از تمرکز اختیارات در سطح استان و ضعف پاسخگویی محلی؛

۳. ارزیابی تطبیقی با تجربه‌ی کشورهایی که الگوهای مشابه تمرکززدایی اقتدارگرا را آزموده‌اند.

۱. چارچوب مفهومی: اقتدارگرایی چندمرکزی کنترل‌شده

در علوم سیاسی، اصطلاح «اقتدارگرایی تفویضی» (Delegated Authoritarianism) به وضعیتی اشاره دارد که در آن دولت مرکزی، بخشی از قدرت اجرایی را به سطوح پایین‌تر واگذار می‌کند، اما کنترل استراتژیک را در دست خود نگاه می‌دارد.

این الگو در بسیاری از حکومت‌های اقتدارگرا دیده می‌شود که در آن، مرکز، ظاهراً تصمیم‌گیری محلی را تسهیل می‌کند، اما در عمل تنها ابزارهای اجرایی را میان کارگزارانش توزیع می‌کند تا خود از فشار مستقیم اجتماعی مصون بماند.

در ایران، به‌دلیل حضور هم‌زمان نهادهای موازی، نظامی و دینی، این مدل به شکلی پیچیده‌تر عمل می‌کند. استاندار در ساختار کنونی نه یک مدیر مستقل، بلکه درهم‌تنیده در شبکه‌ای از قدرت‌های متقاطع است: نماینده‌ دولت مرکزی، عضو شورای تأمین، همکار نهادهای امنیتی، و زیر سایه‌ نماینده‌ ولی فقیه در استان.

از این‌رو، تفویض اختیار در ایران بیشتر به الگویی از اقتدارگرایی چندمرکزی کنترل‌شده شباهت دارد؛ شبکه‌ای از مراکز قدرت که هم‌زمان در سطح استان فعال‌اند، اما همه تابع کنترل نهایی مرکز هستند.

چنین ساختاری نه‌تنها استقلال محلی را ایجاد نمی‌کند، بلکه با گسترش حوزه‌ تصمیم‌گیری بدون پاسخگویی، زمینه‌ی توزیع بیشتر فساد و رانت در سطح استان‌ها را فراهم می‌سازد. تفویض اختیار، در غیاب نهادهای انتخابی مؤثر و شفافیت مالی، به معنای واگذاری «قدرت اجرایی بدون مسئولیت اجتماعی» است.

۲. وجه امنیتی طرح و کارکرد فشرده‌سازی بوروکراسی

۲.۱. اختیارات جدید و ماهیت واقعی آن‌ها

بر اساس مصوبه‌های جدید، استانداران اختیار بیشتری در زمینه‌هایی مانند مدیریت بحران‌های طبیعی و زیست‌محیطی، هماهنگی نهادهای امنیتی، و تصمیم‌گیری اقتصادی در شرایط اضطراری یافته‌اند. در ظاهر، این اختیارات قرار است مسیر تصمیم‌گیری را کوتاه و دولت را کارآمدتر کند.

اما در عمل، این فشرده‌سازی بوروکراتیک موجب تمرکز تصمیمات حیاتی در دست یک شبکه‌ مافیایی انتصابی می‌شود که به مردم پاسخگو نیست.

به‌عبارتی، کارکرد اصلی این سیاست نه افزایش کارآمدی، بلکه تسریع تصمیم‌گیری در وضعیت‌های فوق‌العاده است؛ همان وضعیتی که در ادبیات سیاسی به «حکمرانی اضطراری» معروف است.

چنین سازوکاری به‌جای افزایش مشارکت، مسیر تصمیم‌گیری را از نهادهای کارشناسی به حلقه‌ محدود امنیتی–اجرایی منتقل می‌کند.

۲.۲. تجربه‌های تاریخی و منطقه‌ای

سابقه‌ تفویض اختیارات ویژه به استانداران در جمهوری اسلامی، کاملاً متأثر از ضرورت‌های دوران جنگ و بحران‌های امنیتی دهه‌ی ۱۳۶۰ است.

در آن مقطع، به‌ویژه در استان‌های غربی، استانداران به‌عنوان نمایندگان عالی دولت (که آن زمان ریاست آن برعهده‌ نخست‌وزیر بود و در بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ تغییر کرد و اکنون بر اساس اصل ۱۲۷ به اختیارات خاص رییس‌جمهور تبدیل شده) و رئیس شورای تأمین استان، عملاً نقش یک فرمانده‌ میدانی را به منظور هماهنگی نیروهای نظامی، امنیتی و دستگاه‌های اجرایی برای مدیریت وضعیت اضطراری ایفا می‌کردند.

اگرچه هدف این اقدام تسریع در تصمیم‌گیری و مقابله با بوروکراسی متمرکز بود، اما تجربه‌ تاریخی نشان داد که این اختیارات، به‌جای شکل‌دهی به یک مدل توسعه‌گرا و غیرمتمرکز، منجر به تقویت تمرکزگرایی عمودی قدرت در سطح استاندار شد و الگوی استاندار به مثابه فرمانده را نهادینه کرد.

این الگو، که اساساً نظامی و بحران‌محور است، اکنون در ساختار اداری ایران بازتولید شده و باعث می‌شود که مدیریت استانی همچنان اولویت را به مسائل امنیتی و کنترلی دهد و در مواجهه با مشکلات اقتصادی و اجتماعی، به‌جای اصلاحات ساختاری و برنامه‌ریزی پایدار، صرفاً به اجرای دستوری سیاست‌های کلان مرکز و مدیریت بحرانی مشکلات اکتفا کند و ظرفیت‌های نهادی محلی را تضعیف نماید.

الگوی تفویض اختیارات بحران‌محور در ایران که ریشه در دوران جنگ دارد، یک وجه مشترک حیاتی با تجربیات منطقه‌ای و جهانی دارد:

در مصر پس از ۲۰۱۳، تفویض قدرت به استانداران برای مهار نارضایتی‌های اجتماعی و تضمین امنیت صورت گرفت؛ در ترکیه پس از کودتای ۲۰۱۶، والیان استان‌های جنوب‌شرقی با تمرکز قدرت بی‌سابقه‌ای برای کنترل امنیتی و حذف مخالفان محلی مواجه شدند؛ و در چین دهه‌ی ۱۹۹۰ نیز، واگذاری اختیارات گسترده‌ اقتصادی به استان‌ها با نظارت سخت‌گیرانه و کنترل سیاسی محض مرکز همراه بود.

این نمونه‌ها، همگی یک نتیجه‌ واحد را اثبات می‌کنند: تفویض اختیار، تا زمانی که صرفاً به فرد منصوب‌شده‌ دولت مرکزی (استاندار/والی) واگذار شود و با دموکراتیزاسیون ساختاری و پاسخگویی به نهادهای انتخابی محلی همراه نشود، به کارآمدی و توزیع دموکراتیک قدرت نمی‌انجامد، بلکه صرفاً موجب تمرکز اقتدار جدید در سطح پایین‌تر می‌شود تا سیاست‌های مرکز با سرعت بیشتری اجرا شوند و در نهایت، الگوی حکمرانی دستوری و فرماندهی را بازتولید می‌کند.

۳. مدیریت نارضایتی و نقش ضربه‌گیر اجتماعی

در بستر حکمرانی متمرکز امروز ایران، استاندار نقشی دوگانه و تناقض‌آمیز ایفا می‌کند که او را عملاً به «ضربه‌گیر اجتماعی» نظام بدل کرده است.

از یک سو، او به‌عنوان بالاترین مقام اجرایی و امنیتی در استان، نخستین فردی است که در برابر فوران نارضایتی‌های محلی (چه در قالب اعتراضات کارگری، تجمعات صنفی، یا بحران‌های زیست‌محیطی) قرار می‌گیرد و موظف به مدیریت و پاسخگویی آنی است.

اما از سوی دیگر، به دلیل تمرکز شدید منابع مالی، اختیارات قانونی و فرآیندهای برنامه‌ریزی در پایتخت، استاندار ابزارها و اختیارات ساختاری لازم برای حل ریشه‌ای این معضلات را در اختیار ندارد.

این وضعیت، تفویض اختیار به استانداران را از تمرکززدایی کارآمد به یک برون‌سپاری مدیریت بحران تبدیل می‌کند؛ یعنی دولت مرکزی، آگاهانه، بار سیاسی و مسئولیت پاسخگویی به بحران‌های ناشی از ناکارآمدی ساختاری را به سطح استانی منتقل می‌کند تا فشار و بار سنگین افکار عمومی را از خود دور سازد.

مشابه این الگو در خاورمیانه و شمال آفریقا نیز دیده شده است: مثلاً در اردن (۲۰۱۸) و مراکش (۲۰۱۶)، واگذاری مسئولیت‌های اجرایی به مقامات محلیِ منصوب‌شده، در کوتاه‌مدت از تنش‌ها کاست، اما در بلندمدت، با افزایش بی‌اعتمادی مردم به نهادهای محلی که خود را فاقد اقتدار واقعی دیدند، بی‌اعتمادی به کل ساختار سیاسی را تشدید کرد و در نهایت، مانع از شکل‌گیری پاسخگویی دموکراتیک و توسعه‌ محلی پایدار شد.

حال آنکه برخلاف تجارب اردن و مراکش هدف جمهوری اسلامی نه تنش‌زدایی موقت که سرکوب است.

۴. تضاد مشروعیت و تبعیض مضاعف

۴.۱. استاندار انتصابی و تمرکز قدرت فردی

تفویض اختیار به استانداران در ایران، به دلیل آنکه استانداران نه با رأی مستقیم مردم بلکه با حکم وزیر کشور منصوب می‌شوند، دچار یک تناقض فلسفی بنیادین با مفهوم واقعی تمرکززدایی (Decentralization) است.

تمرکززدایی حقیقی، همواره مستلزم توزیع توان تصمیم‌گیری و انتقال منشأ مشروعیت از بالا به پایین است، نه صرفاً واگذاری مسئولیت‌های اجرایی.

این مدل انتصابی، در عمل به جای توزیع تصمیم‌گیری، به تمرکز گسترده‌ تصمیم‌گیری در یک فرد واحد (استاندار) در سطح استان منجر می‌شود. این مقام عالی، گرچه اختیارات اجرایی، اقتصادی، امنیتی و سیاسی بی‌سابقه‌ای در قلمرو ماموریت خود به دست می‌آورد، اما در مقابل هیچ نهاد محلی مؤثری برای نظارت و پاسخگویی به مردم وجود ندارد.

شوراهای استان فاقد قدرت قانونی برای استیضاح، ارزیابی یا عزل استاندار هستند و صرفاً نقش نمایشی دارند.

نتیجه‌ این ساختار، ایجاد نوعی اقتدار محلی بی‌پاسخگو است که در آن، استاندار می‌تواند با کمترین نظارت، تصمیمات عمده بگیرد. این محیط به‌شدت مستعد بازتولید فساد، تبعیض در توزیع منابع، و رانت‌خواری است و در بلندمدت، همانند مدل‌های متمرکز، بی‌اعتمادی عمومی به نهاد حکمرانی را افزایش می‌دهد.

۴.۲. تبعیض درون‌استانی و ساختاری

تبعیض درون‌استانی و ساختاری ریشه در تمرکزگرایی مدیریتی دارد؛ به این صورت که استاندار، منابع مالی و پروژه‌های توسعه‌ای را بر اساس ملاحظات سیاسی و اقتصادی سودمند، به سمت مرکز استان‌ها هدایت می‌کند.

این الگو به وضوح در استان‌های کم‌برخوردار نظیر لرستان، ایلام و کرمانشاه قابل مشاهده است، جایی که مرکز استان سهم عمده‌ای از اعتبارات را جذب کرده و مناطق پیرامونی و دوردست به حاشیه می‌روند.

تلاش برای تمرکززدایی از طریق تفویض اختیار نیز، به‌دلیل ضعف ساختاری نهادهای محلی و فقدان استقلال مالی در نواحی محروم، اغلب به نتایج معکوس می‌انجامد.

نواحی محروم قادر به جذب و بهره‌برداری مؤثر از اختیارات تفویض شده نیستند، در نتیجه، تفویض اختیار نه تنها تبعیض را کاهش نمی‌دهد بلکه آن را به سطح پایین‌تری منتقل کرده و پدیده‌ تبعیض مضاعف درون‌استانی را تقویت می‌کند.

این وضعیت، یادآور تجربه‌ جنوب ایتالیا در دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ است که نشان داد تمرکز قدرت در فرمانداران محلی، بدون وجود نهادهای نظارتی قوی و شفافیت دموکراتیک، مستقیماً به توزیع ناعادلانه‌ منابع و تشدید شکاف‌های منطقه‌ای می‌انجامد و عملاً به بازتولید نابرابری در سطوح پایین‌تر مدیریتی خدمت می‌کند.

۵. چشم‌انداز و راه‌حل‌ها: بازتعریف قدرت از پایین

چارچوب حکمرانی کنونی که بر تمرکز عمودی، انحصار تصمیم‌گیری و نظارت سلسله‌مراتبی استوار است، مانع اصلی توسعه‌ متوازن است.

گذر از این ساختار و تأسیس نظمی نو، نیازمند دگرگونی بنیادین در رابطه‌ دولت و جامعه است: عبور از فرماندهی و تبعیت به مشارکت و مسئولیت مشترک. این تحول، تنها با تحقق هم‌زمان سه رکن اساسی که عملاً مسیر گذار ساختاری را ترسیم می‌کنند، ممکن است:

۱. بازتوزیع رادیکال قدرت و تأسیس حاکمیت محلی 

شوراهای استان باید از نهادهای تشریفاتی به نهادهای تصمیم‌ساز و نظارتی واقعی با اقتدار قانونی تبدیل شوند تا حاکمیت محلی را مستقر سازند.

این شوراها، که با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شوند، باید صلاحیت‌های قطعی در تصویب اولویت‌های توسعه، طرح‌های عمرانی و بودجه‌های استانی را کسب کرده و قدرت بازخواست و استیضاح عملکرد استاندار را در اختیار بگیرند. این اقدام، حلقه‌ انحصاری قدرت متمرکز را می‌شکند و پاسخگویی را از سازوکار عمودی به افقی و مردمی تغییر می‌دهد.

۲. استقلال مالی مطلق و ایجاد بنیان‌های پاسخگویی اقتصادی

استقلال مالی مطلق مستلزم این است که اصل اساسی پیوند مالیات و هزینه برقرار گردد؛ یعنی درآمدهای مالیاتی هر استان، در همان منطقه هزینه‌ شود.

دوم اینکه بودجه‌ریزی کلان مبتنی بر سیاست‌های دموکراتیک و توسعه‌محور باشد. این استقلال مالی نه تنها کارآمدی اقتصادی محلی را افزایش می‌دهد، بلکه مستقیماً بنیان پاسخگویی نهادی را تقویت می‌کند و شهروندان را به ذی‌نفعان اصلی و ناظران دائمی تبدیل می‌نماید. شفافیت کامل در تخصیص و مصرف منابع، شرط لازم برای انتقال قدرت اقتصادی از مرکز به محلی است.

۳. نهادینه‌سازی گفت‌وگوی اجتماعی و خلق فرهنگ تصمیم‌سازی جمعی

در کشوری با تنوع فرهنگی، اتنیکی و اجتماعی مانند ایران، حکمرانی دموکراتیک بدون گفت‌وگوی دائمی و نهادینه‌شده ممکن نیست.

ایجاد مجامع مشورتی استانی فراگیر با حضور نمایندگان اصناف، دانشگاهیان و نهادهای مدنی، یک ضرورت ساختاری برای گذار فرهنگی است. هدف این مجامع، شکل‌گیری «فرهنگ تصمیم‌سازی جمعی» و مدیریت تکثر در فضایی مشارکتی است که بنیان‌های هم‌زیستی سیاسی را تقویت می‌کند.

پیامد: خلق مشروعیت دموکراتیک جدید

تحقق هم‌زمان این سه رکن، به خلق یک ساختار حکمرانی جدید می‌انجامد. این نظام سیاسی نوظهور، مشروعیت خود را نه از کنترل و انحصار دولت مرکزی، بلکه به‌طور مستقیم از اراده‌ آزاد، مشارکت تعیین‌کننده و رضایت جمعی مردم در اداره‌ی امور محلی کسب می‌کند

 ۱. نقد تفویض اختیار موجود: بازآفرینی تمرکز و ماهیت انحصاری

طرح‌های کنونی تفویض اختیارات به استانداران، که اغلب با هدف تمرکززدایی اداری مطرح می‌شوند، در شکل فعلی خود، بیش از آن‌که آغازگر یک اصلاحات ساختاری عمیق باشند، صرفاً بازآفرینی و تکثیر همان منطق قدیمی تمرکز قدرت در سطح استانی هستند.

این مدل قدرت را از پایتخت به یک نماینده‌ متمرکز انتصابی (استاندار) منتقل می‌کند، نه به نهادهای انتخابی مردم و جامعه مدنی. مادامی که تصمیم نهایی در مورد بودجه‌های کلان و انتصاب مدیران همچنان در انحصار نهادهای انتصابی، امنیتی و سلسله‌مراتبی دولت مرکزی باقی بماند، هرگز یک تمرکززدایی واقعی و دموکراتیک رخ نخواهد داد. این ساختار، نابرابری درون‌استانی را نیز تشدید می‌کند.

۲. جوهر تحول: گذار به حاکمیت مشارکتی

تحول واقعی و پایدار تنها زمانی ممکن است که قدرت تصمیم‌گیری و مدیریت منابع از مرکز سیاسی به جامعه و نهادهای مدنی و مردمی بازگردد.

مدیریت محلی باید به معنای واقعی کلمه، اداره‌ امور مردم توسط خود آنان باشد. این دگرگونی، یک تغییر صرفاً فنی یا اداری نیست؛ بلکه یک تحول عمیق اجتماعی، سیاسی و تاریخی است که هدفش خلق مشروعیت دموکراتیک جدید و تبدیل رابطه‌ دولت و ملت از الگوی «حاکم-محکوم» به «پیمان اجتماعی بر مبنای مشارکت و مسئولیت مشترک» است.

۳. چالش‌های پیش روی پیاده‌سازی تحول

اجرای چنین مدل تحول‌خواهانه‌ای با چالش‌های اساسی زیر مواجه است: مقاومت ساختاری مرکز: دستگاه بوروکراسی متمرکز و شبکه ذی‌نفعان قدرت در پایتخت، در برابر انتقال اختیارات و منابع مالی واقعی مقاومت می‌کنند، زیرا این انتقال، اقتدار سیاسی و اقتصادی آن‌ها را تضعیف می‌کند.

 ضعف نهادی محلی: بسیاری از نواحی محروم فاقد ظرفیت‌های مدیریتی و فنی کافی برای جذب سرمایه، برنامه‌ریزی استراتژیک، و استفاده‌ی مؤثر از اختیارات تفویض‌شده هستند. این ضعف می‌تواند حتی به شکست زودهنگام طرح‌های تمرکززدایی واقعی نیز بینجامد. لذا ایجاد ظرفیت‌های مناسب از طریق دموکراتیزاسیون رادیکال پیش‌نیازی ضروری است.

 خطر تمرکز فساد: تمرکززدایی بدون وجود شفافیت مالی نهادینه، نظارت مستقل مردمی و پاسخگویی افقی قدرتمند، می‌تواند صرفاً منجر به انتقال فساد و رانت به سطوح محلی شود و یک الیگارشی محلی جدید را پدید آورد.

۴. مسیر یک‌طرفه آینده

مسیر آینده‌ حکمرانی در ایران، نه از راه تمرکززدایی بوروکراتیک، بلکه از مسیر بازسازی اعتماد، پاسخگویی افقی و خلق اراده‌ی جمعی مردم در اداره‌ی سرزمین خود می‌گذرد.

این مسیر، مسیری یک‌طرفه است؛ زیرا زمانی که قدرت و اختیار تصمیم‌گیری به جامعه بازگردانده شود و مردم در تعیین سرنوشت محلی خود احساس مالکیت کنند، بازگشت به الگوی اقتدار متمرکز و تبعیت مطلق نه تنها غیرممکن، بلکه از نظر سیاسی نامشروع خواهد بود.